Der Bundestag hat das Versicherungs-Sanierungs-Abwicklungs-und-Aufsichtsänderungs-Gesetz (VSAAG) am 25. September 2026 verabschiedet, und der Bundesrat hat es am selben Tag passieren lassen. Das Artikelgesetz setzt zwei europäische Richtlinien zugleich um, die Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie für Versicherer (IRRD, Richtlinie (EU) 2025/1) und die Solvency-II-Änderungsrichtlinie (Richtlinie (EU) 2025/2). Es schafft mit dem Versicherungs-Sanierungs-und-Abwicklungs-Gesetz (VSAG) ein neues Stammgesetz, ordnet die Sicherungsfonds und ihre Finanzierung im VAG neu und überarbeitet große Teile des laufenden Solvency-II-Aufsichtsrechts. Die Änderungen im parlamentarischen Verfahren betreffen vor allem die Finanzierungsarchitektur.
Gesetzgebungsverfahren vom Referentenentwurf bis zum Bundesrat
Das Bundesministerium der Finanzen hatte den Referentenentwurf am 10. Februar 2026 veröffentlicht. Das darin vorgesehene Stammgesetz trug noch die Bezeichnung „Sanierungs- und Abwicklungsgesetz für Versicherungen“ (SAGV). Die Bundesregierung leitete den Regierungsentwurf dem Bundesrat am 1. Mai 2026 zu. Er benannte das Stammgesetz in VSAG um und ordnete einzelne Vorschriften neu. Die Grundstruktur blieb erhalten.
Der Bundesrat nahm am 12. Juni 2026 Stellung. Er bat um Prüfung, ob die Anforderungen an die präventive Sanierungsplanung stärker im Gesetz selbst statt in Rechtsverordnungen geregelt werden können. Außerdem wollte er den Umfang der Abwicklungsfinanzierung und die in § 184 VSAG vorgesehene spartenübergreifende Beitragspflicht überprüft sehen. Für die Sonderbeiträge der Lebensversicherer verlangte er eine nähere Begründung, und kleine und nicht komplexe Unternehmen sollten von der externen Prüfung der Solvabilitätsübersicht befreit werden. Die Bundesregierung sah in ihrer Gegenäußerung zu vier dieser Punkte ausdrücklich keinen Anpassungsbedarf und erläuterte zu den Sonderbeiträgen die Systematik ihres Entwurfs. Am 25. Juni 2026 wurde der Entwurf an den Finanzausschuss überwiesen, am 6. Juli 2026 folgte eine öffentliche Anhörung. Am 23. September 2026 schloss der Ausschuss seine Beratungen mit einer Beschlussempfehlung ab, der das Plenum gefolgt ist.
Das VSAG als neues Stammgesetz
Das VSAG erfasst im Inland niedergelassene Erst- und Rückversicherungsunternehmen im Anwendungsbereich von Solvency II, Mutter- und Holdinggesellschaften sowie Unions-Zweigniederlassungen von Drittstaatsunternehmen (§ 1 Abs. 1 VSAG). Abwicklungsbehörde wird die Bafin (§ 3 Abs. 1 VSAG). Sie muss ihre Abwicklungsfunktion personell und organisatorisch von der laufenden Aufsicht trennen (§ 4 VSAG).
Die präventive Sanierungsplanung obliegt den Unternehmen. Die Aufsichtsbehörde verlangt Sanierungspläne von Versicherungsunternehmen und hat dabei sicherzustellen, dass jeweils mindestens 60 Prozent des Lebens- und des Nichtlebensversicherungsmarktes erfasst sind (§ 12 Abs. 1 und 3 VSAG). Maßgeblich sind im Lebensbereich die versicherungstechnischen Bruttorückstellungen, im Nichtlebensbereich die gebuchten Bruttobeiträge. Der Sanierungsplan darf nicht von staatlicher Unterstützung ausgehen. Er muss Indikatoren zu Kapital und Liquidität enthalten und ist mindestens alle zwei Jahre zu aktualisieren (§§ 13, 14 VSAG). Die Geschäftsleitung hat ihn vor der Vorlage zu bewerten und zu genehmigen (§ 15 Abs. 1 VSAG).
Abwicklungspläne erstellt die Abwicklungsbehörde selbst, und zwar für mindestens 40 Prozent des jeweiligen Marktes (§ 25 Abs. 3 VSAG). Unternehmen, für die ein Abwicklungsplan besteht, unterliegen stets auch der Sanierungsplanung (§ 12 Abs. 4 VSAG). Als klein und nicht komplex eingestufte Solvency-II-Unternehmen sind von beiden Planungspflichten ausgenommen, solange sie auf nationaler oder regionaler Ebene kein besonderes Risiko darstellen (§ 12 Abs. 5, § 25 Abs. 4 VSAG). Diese unionsrechtlich definierte Kategorie ist von den kleinen Versicherungsunternehmen nach §§ 211 ff. VAG zu unterscheiden, die außerhalb des Solvency-II-Regimes stehen.
Abwicklungsvoraussetzungen, Instrumente und Rechtsschutz
Eine Abwicklungsmaßnahme setzt nach § 47 Abs. 1 VSAG drei Dinge voraus. Das Unternehmen muss ausfallen oder wahrscheinlich ausfallen, der Ausfall darf sich nicht durch privatwirtschaftliche oder aufsichtsbehördliche Maßnahmen abwenden lassen, und die Abwicklung muss im öffentlichen Interesse erforderlich sein. Als ausfallend gilt ein Unternehmen unter anderem, wenn es die Mindestkapitalanforderung ohne Aussicht auf Wiederherstellung unterschreitet oder seine Verbindlichkeiten nicht mehr bedienen kann (§ 47 Abs. 4 VSAG).
Liegen die Voraussetzungen vor, stehen der Bafin fünf Abwicklungsinstrumente zur Verfügung (§ 55 Abs. 1 Nr. 1 VSAG). Das geordnete Abwicklungsmanagement untersagt Neugeschäft und beschränkt das Unternehmen auf die Verwaltung seines Bestands. Weitere Instrumente sind die Unternehmensveräußerung, das Brückenunternehmen, die Übertragung auf eine Vermögensverwaltungsgesellschaft sowie die Herabschreibung oder Umwandlung von Verbindlichkeiten. Leitgedanke bleibt, dass kein Gläubiger in der Abwicklung schlechter gestellt werden soll als im regulären Insolvenzverfahren.
Der Rechtsschutz ist auf Beschleunigung angelegt. Gegen die Anordnung von Abwicklungsmaßnahmen findet kein Widerspruchsverfahren statt (§ 144 Abs. 1 VSAG). Die Anfechtungsklage ist binnen eines Monats beim Oberverwaltungsgericht am Sitz der Abwicklungsbehörde zu erheben, das im ersten und letzten Rechtszug entscheidet (§ 145 Abs. 1 VSAG). Sie hat keine aufschiebende Wirkung (§ 145 Abs. 2 VSAG). Hebt das Gericht eine Maßnahme auf, bleiben deren rechtsgestaltende Wirkungen grundsätzlich bestehen, und die Betroffenen erhalten einen Ausgleichsanspruch (§ 146 VSAG).
Sicherungsfonds und Abwicklungsfonds
Die Finanzierungsarchitektur verbindet spartenbezogene Sicherungsfonds mit einem sektorweiten Abwicklungsfonds. Die Gesetzesmaterialien beschreiben die Sicherungsfonds als erste Verteidigungslinie und die spartenübergreifende Finanzierung als Ultima Ratio auf der letzten Stufe.
Unternehmen, die zum Betrieb der Versicherungssparten nach Anlage 1 Nr. 1 bis 23 zum VAG zugelassen sind, müssen einem Sicherungsfonds angehören. Ausgenommen sind Pensions- und Sterbekassen (§ 221 Abs. 1 VAG n.F.). Neben die Sicherungsfonds für Lebens- und für Krankenversicherer tritt ein neuer Sicherungsfonds für Schaden- und Unfallversicherungsunternehmen (§ 221 Abs. 4, § 221a VAG n.F.). Die Sicherungsfonds können im Abwicklungsfall Versicherungsbestände übernehmen (§ 93 VSAG). Innerhalb der Abwicklungsfinanzierung kann die Bafin sie außerdem verpflichten, eine Unterdeckung des Versicherungsbestands auszugleichen, sei es durch einen Ausgleichsbetrag, durch Bereitstellung von Vermögensgegenständen oder durch Übernahme der Haftung für Versicherungsforderungen (§ 173 Abs. 2 VSAG). In der Lebensversicherung können garantierte Leistungen wie schon bisher um bis zu 5 Prozent herabgesetzt werden, soweit die Mittel des Sicherungsfonds nicht ausreichen (§ 222h VAG).
Ergänzend steht ein Abwicklungsfonds als Sondervermögen des Bundes, den die Bafin verwaltet (§ 168 VSAG). Er dient der Entschädigung von Gläubigern, die in der Abwicklung schlechter stehen als in der Insolvenz, und der Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen (§ 171 VSAG). Beitragspflichtig sind alle inländischen Versicherungsunternehmen und inländischen Unions-Zweigniederlassungen von Drittstaatsunternehmen, für die im Zeitpunkt der Beitragsfestsetzung eine Erlaubnis nach dem VAG besteht (§ 184 Abs. 2 VSAG). Die Beiträge werden erst im Bedarfsfall erhoben. Den Mittelbedarf verteilt die Bafin zunächst auf die Sparten, und zwar je zu einem Drittel nach Beitragseinnahmen, Solvabilitätskapitalanforderungen und versicherungstechnischen Netto-Rückstellungen (§ 191 Abs. 1 VSAG). Reichen die Beiträge nicht aus, kann das Bundesministerium der Finanzen Kredite bis zu 20 Milliarden Euro aufnehmen (§ 196 Abs. 1 VSAG).
Die spartenübergreifende Beitragspflicht und die Finanzierungsfunktion des Fonds waren die meistdiskutierten Punkte des Verfahrens. Der Bundestag hat an dieser Konzeption festgehalten.
Änderungen im parlamentarischen Verfahren
Der Finanzausschuss hat drei materielle Korrekturen vorgenommen. Die wirtschaftlich gewichtigste betrifft die Sonderbeiträge zum Sicherungsfonds für Lebensversicherer. Nach geltendem Recht sind sie allgemein auf 1 Promille der versicherungstechnischen Netto-Rückstellungen begrenzt (§ 226 Abs. 5 S. 5 VAG). Das neue Recht bemisst die jährliche Obergrenze nach Sparte und Maßnahme. Für Maßnahmen des Sicherungsfonds für Lebensversicherer nach §§ 222b, 222f VAG sah der Regierungsentwurf 6 Promille vor. Der Bundestag hat diese Grenze auf 5 Promille gesenkt (§ 226 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 VAG n.F.). Für Krankenversicherer gelten 3 Promille der Netto-Rückstellungen, für den neuen Fonds der Schaden- und Unfallversicherer 1 Prozent der Brutto-Beitragseinnahmen des Vorjahres (§ 226 Abs. 5 S. 2 Nr. 2 und 3 VAG n.F.). Der gesetzlich abrufbare Finanzierungsrahmen der Lebensversicherer liegt damit deutlich über dem bisherigen Niveau. Nach der Gegenäußerung der Bundesregierung überführt das Gesetz zugleich die bislang von der Sparte zugesagten Mittel in das gesetzliche Finanzierungssystem.
Die zweite Änderung betrifft die Organisation der Sicherungsfonds. Standardfall ist künftig auch im Gesetz die Beleihung privater Rechtsträger (§ 221a Abs. 1 VAG n.F.). Die Errichtung bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau ist nur noch als Auffanglösung vorgesehen. Die bestehenden Beleihungen der Protektor Lebensversicherungs-AG und der Medicator AG wirken fort. Auch für den neuen Sicherungsfonds der Schaden- und Unfallversicherung strebt der Gesetzgeber zunächst einen privaten Träger an.
Die dritte Änderung ordnet die Zusammenarbeit zwischen dem Insolvenzfonds nach § 17 PflVG, dem Sicherungsfonds für Schaden- und Unfallversicherungsunternehmen und der Abwicklungsbehörde (§ 228 VAG, § 112 Abs. 2 VSAG). Hintergrund ist, dass für die Kfz-Haftpflichtversicherung bereits eine eigene Sicherungseinrichtung besteht.
Auch für als klein und nicht komplex eingestufte Solvency-II-Unternehmen bleibt die externe Prüfung der Solvabilitätsübersicht bestehen. Ein Sonderkündigungsrecht der Versicherungsnehmer im Krisenfall hat ebenfalls keinen Eingang in das Gesetz gefunden.
Solvency-II-Reform im VAG
Artikel 3 VSAAG setzt die geänderte Solvency-II-Richtlinie in das VAG um. Für kleine und nicht komplexe Unternehmen schafft ein neuer Abschnitt ein Einstufungsverfahren mit automatischen Erleichterungen, etwa bei der Berichtsfrequenz (§§ 15b bis 15e VAG). Das Risikomanagement muss künftig Nachhaltigkeitsrisiken und das Liquiditätsrisiko eigens abbilden (§§ 26a, 26b VAG). Neu gefasst werden die Vorschriften über den Solvabilitäts- und Finanzbericht (§§ 40 ff. VAG) und über die Volatilitätsanpassung (§ 82 VAG). Dasselbe gilt für die Behandlung langfristiger Aktieninvestitionen in der Basissolvabilitätskapitalanforderung (§ 100a VAG). Die Aufsichtsbehörde erhält makroprudenzielle Befugnisse, insbesondere zur Behebung von Liquiditätsanfälligkeiten (§§ 299a, 299b VAG). Die Gruppenaufsicht wird gestärkt, und bei bedeutenden grenzüberschreitenden Tätigkeiten arbeiten die Aufsichtsbehörden künftig enger zusammen (§ 327a VAG).
Inkrafttreten und Umsetzungsfristen
Beide Richtlinien sind bis zum 29. Januar 2027 umzusetzen und ab dem 30. Januar 2027 anzuwenden. Daran orientiert sich Art. 13 VSAAG. Die Änderungen des VAG nach Artikel 2, darunter die Neuordnung der Sicherungsfonds, treten am 29. Januar 2027 in Kraft. Das VSAG und die Solvency-II-Änderungen folgen am 30. Januar 2027.
Mit der Verabschiedung verlagert sich die Arbeit von der Gesetzgebung in die Anwendung. Offen sind vor allem die Rechtsverordnungen zu Datenübermittlung und Beitragsberechnung (§§ 10, 36, 191, 192 VSAG). Offen ist auch, welche Unternehmen die Bafin zur Vorlage von Sanierungsplänen auffordert und wie weit vereinfachte Anforderungen reichen (§§ 7, 8 VSAG). Bis zum Anwendungsbeginn am 30. Januar 2027 verbleiben den betroffenen Unternehmen rund vier Monate, um Sanierungsplanung, Datenhaushalt und interne Zuständigkeiten auf den neuen Rahmen auszurichten.