Stand: 3. Juni 2026
Der VSAAG Regierungsentwurf konkretisiert den künftigen Sanierungs- und Abwicklungsrahmen für Versicherer. Kern des Vorhabens ist das Versicherungs-Sanierungs-und-Abwicklungs-Gesetz – VSAG, das gegenüber dem Referentenentwurf neu gefasst wurde, ohne die Grundrichtung wesentlich zu ändern.
Für Versicherungsunternehmen bedeutet das: Sanierungsplanung, Abwicklungsfähigkeit, Datenanforderungen und Finanzierungsfragen rücken stärker in die laufende Governance. Besonders relevant bleiben Abwicklungsfonds, Spartentrennung, Sonderbeiträge und Proportionalität.
VSAAG Regierungsentwurf: Verfahrensstand und Ausschussempfehlungen
Das Bundesministerium der Finanzen hatte den Referentenentwurf für ein Versicherungssanierungs-, -abwicklungs- und -aufsichtsänderungsgesetz am 10. Februar 2026 veröffentlicht. Nach Verbändeanhörung und Ressortabstimmung wurde der Regierungsentwurf dem Bundesrat als BR-Drucksache 253/26 vom 1. Mai 2026 zugeleitet.
Die Ausschussempfehlungen des Bundesrates liegen als BR-Drucksache 253/1/26 vom 29. Mai 2026 vor. Sie bereiten die Beratung des Regierungsentwurfs in der 1066. Sitzung des Bundesrates am 12. Juni 2026 vor. Inhaltlich greifen sie die aus Versicherersicht wichtigsten offenen Punkte auf: Reichweite des Abwicklungsfonds, Spartentrennung, Sonderbeiträge, gesetzliche Bestimmtheit der Sanierungsplananforderungen und Entlastung kleiner und nicht komplexer Versicherer.
Damit ist das Vorhaben aus der ministeriellen Entwurfsphase heraus. Die weitere Diskussion wird nicht mehr nur über Grundsatzfragen der IRRD-Umsetzung geführt, sondern über konkrete Belastungs-, Zuständigkeits- und Proportionalitätsfragen.
Vom SAGV zum VSAG: neue Bezeichnung, unveränderte Grundstruktur
Der Referentenentwurf sah in Art. 1 noch ein „Sanierungs- und Abwicklungsgesetz für Versicherungen“ mit der Abkürzung SAGV vor. Der Regierungsentwurf nennt das Stammgesetz nun „Versicherungs-Sanierungs-und-Abwicklungs-Gesetz“ – VSAG. Das trennt klarer zwischen dem Artikelgesetz VSAAG und dem neuen Stammgesetz VSAG.
In der Sache bleibt die Struktur erhalten. Das VSAG regelt die präventive Sanierungsplanung, Abwicklungsplanung, Bewertung der Abwicklungsfähigkeit, Abwicklungsinstrumente, Rechtsschutzfragen, Vertraulichkeit, behördliche Zusammenarbeit und den Abwicklungsfonds.
Der Anwendungsbereich bleibt weit. Erfasst werden Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen im Solvency-II-Anwendungsbereich, bestimmte Mutter- und Holdinggesellschaften sowie Unions-Zweigniederlassungen von Drittstaatsunternehmen. Für Versicherungsgruppen, Rückversicherer und grenzüberschreitende Strukturen wird das VSAG damit Teil der künftigen Organisations- und Risikosteuerung.
Sanierungsplanung: mehr als ein Krisendokument
Für Versicherungsunternehmen liegt die größte operative Wirkung nicht erst in der Abwicklung, sondern in der Vorbereitung. Präventive Sanierungspläne, Gruppensanierungspläne, Abwicklungspläne und Gruppenabwicklungspläne werden zu festen Bestandteilen der aufsichtsrechtlichen Verpflichtungen.
Der Regierungsentwurf ordnet die Mitwirkungs- und Informationspflichten gegenüber dem Referentenentwurf neu. Im Referentenentwurf war die Mitwirkung der Sicherungsfonds an der Abwicklungsplanung noch als eigener § 35 vorgesehen. Im Regierungsentwurf betrifft § 35 VSAG nun die Informationsübermittlung Dritter; die Verordnungsermächtigung steht in § 36 VSAG.
Gerade hier setzen die Ausschussempfehlungen an. Der Bundesrat soll (durch die Bundesregierung) prüfen lassen, ob die weiteren Voraussetzungen des präventiven Sanierungsplans im Gesetz selbst geregelt werden können. Hintergrund ist, dass der Regierungsentwurf für die nähere Ausgestaltung in §§ 10 und 36 VSAG auf Rechtsverordnungen setzt, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.
Für Versicherungsunternehmen ist das keine bloße Kompetenzfrage. Inhalt, Umfang, Datenanforderungen und Aktualisierungspflichten präventiver Sanierungspläne bestimmen unmittelbar den Umsetzungsaufwand. Je mehr auf spätere Rechtsverordnungen verlagert wird, desto länger bleibt unklar, welche organisatorischen, aktuariellen, finanziellen und informationstechnischen Anforderungen im Einzelnen aufzubauen sind.
Abwicklungsfonds: Reichweite und Finanzierung bleiben umstritten
Der Abwicklungsfonds ist der wichtigste Streitpunkt des Regierungsentwurfs. Das VSAG sieht einen Abwicklungsfonds als Sondervermögen des Bundes vor. Er soll nicht nur Entschädigungen nach dem Grundsatz leisten, dass kein Gläubiger schlechter gestellt werden darf als in einem regulären Insolvenzverfahren. Er kann auch zur Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen eingesetzt werden.
Die Kritik des GDV richtet sich vor allem gegen diese weitergehende Funktion. Aus Sicht des Verbandes wäre für die Umsetzung der IRRD eine Entschädigung bei Schlechterstellung gegenüber der Insolvenz ausreichend. Ein Fonds zur Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen gehe über das unionsrechtlich Gebotene hinaus und könne zusätzliche Belastungen für die Branche auslösen.
Die Ausschussempfehlungen greifen diesen Einwand europarechtlich auf. Sie bitten um Prüfung, ob § 171 VSAG richtlinienüberschießend ausgestaltet ist, weil nicht nur Versicherte, sondern alle Gläubiger abgesichert werden. Der Bezugspunkt ist das „No Creditor Worse Off“-Prinzip (NCWO) und Art. 81 der Richtlinie (EU) 2025/1.
Damit verengt sich die Debatte nicht auf die Existenz eines Schutzmechanismus. Entscheidend ist vielmehr, wie weit der Fonds reichen soll, wer von ihm erfasst wird und welche Kosten über Beiträge der Versicherungsunternehmen finanziert werden. Für die Unternehmensplanung ist diese Frage besonders relevant, weil sie potenzielle künftige Finanzierungslasten betrifft, die derzeit noch nicht abschließend kalkulierbar sind.
Spartentrennung und Sonderbeiträge: Belastungsverteilung im Blick
Ein weiterer Schwerpunkt der Ausschussempfehlungen betrifft die Spartentrennung. Der Bundesrat soll prüfen lassen, ob die Beitragspflicht nach § 184 VSAG eine Abkehr vom bewährten Prinzip der Spartentrennung bedeutet und ob eine solche Abkehr europarechtlich vorgegeben ist. Falls nicht, soll geprüft werden, ob die Spartentrennung beibehalten werden sollte.
Für Versicherungsunternehmen ist das ein zentraler Punkt. Die bisherigen Sicherungssysteme folgen unterschiedlichen Geschäftsmodellen, Risikoprofilen und Versichertenkollektiven. Eine spartenübergreifende Beitragspflicht kann Quersubventionierungen auslösen, die aufsichtsrechtlich, aktuariell und kommunikativ erklärungsbedürftig wären.
Besondere Bedeutung hat dies für die Lebensversicherung. Die Ausschussempfehlungen verweisen darauf, dass der Entwurf über § 226 Abs. 5 VSAG die Sonderbeiträge zum Abwicklungsfonds um das Sechsfache erhöht. Begründet wird dies mit dem gleichzeitigen Wegfall von Zahlungsverpflichtungen aus bestehenden Selbstverpflichtungen. Der Bundesrat bittet darum, darzulegen, ob durch die Neuregelung zusätzliche, unbeabsichtigte Erhöhungen der Zahlungsverpflichtungen zum Abwicklungsfonds entstehen könnten.
Damit bleibt eine praktische Kernfrage offen: Werden bestehende Finanzierungsmechanismen lediglich umgestellt, oder entstehen im Ergebnis zusätzliche Belastungen? Für Lebensversicherer wird dieser Punkt im weiteren Verfahren besonders sorgfältig zu verfolgen sein.
Finanzierung, Kontrolle und steuerliche Einordnung
Der Regierungsentwurf hat die Finanzierungs- und Kontrollmechanik gegenüber dem Referentenentwurf nachgeschärft. Das Bundesministerium der Finanzen soll für den Abwicklungsfonds Kredite bis zu 20 Milliarden Euro aufnehmen können, wenn Beiträge nicht unmittelbar verfügbar oder nicht ausreichend sind. Die Bereitstellung von Mitteln bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen.
Neu geordnet sind auch Wirtschaftsführung, Rechnungslegung und Kontrolle. § 198 VSAG ist im Regierungsentwurf als Vorschrift zu Prüfungsrechten des Bundesrechnungshofs ausgestaltet. Im Referentenentwurf enthielt diese Stelle noch eine steuerliche Regelung zum Abwicklungsfonds. Der Regierungsentwurf rückt an dieser Normstelle also nicht die Steuerbehandlung, sondern die Kontrolle des Sondervermögens in den Vordergrund.
Daraus folgt noch keine abschließende steuerliche Bewertung. Ob und in welcher Form steuerliche Fragen des Abwicklungsfonds anderweitig geregelt oder nach allgemeinen Grundsätzen beantwortet werden, ist gesondert zu prüfen. Für Versicherungsunternehmen steht im Entwurf aber ohnehin weniger die Steuerposition des Fonds als die Beitrags- und Sonderbeitragsmechanik im Vordergrund.
Bußgelder und Untersuchungsbefugnisse: Umsetzung wird Prozessfrage
Das Sanktionsregime wurde im Regierungsentwurf präzisiert. § 199 VSAG knüpft insbesondere an Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen, Aktualisierungspflichten, Duldungspflichten und Mitteilungspflichten an. § 200 VSAG enthält besondere Anordnungs- und Untersuchungsbefugnisse der Aufsichts- und Abwicklungsbehörde.
Für Versicherungsunternehmen verschiebt das den Fokus auf belastbare Prozesse. Risikorelevant sind nicht nur materielle Fehler in einem Sanierungsplan, sondern vor allem unzureichende Aktualisierung, verspätete Unterrichtung, unvollständige Datenlieferung oder fehlende Reaktionsfähigkeit gegenüber behördlichen Anforderungen.
Sanierungsplanung und Abwicklungsdatenhaushalt sollten daher nicht als einmaliges Projekt verstanden werden. Erforderlich ist eine wiederkehrende Prozesslogik mit klaren Verantwortlichkeiten, Datenquellen, Aktualisierungsturnus, Qualitätssicherung und Dokumentation.
Proportionalität: offene Flanke für kleinere Versicherer
Der Regierungsentwurf reklamiert eine proportionale Umsetzung. Zugleich weist er für die Wirtschaft einen einmaligen Erfüllungsaufwand von rund 15,8 Millionen Euro und einen jährlichen Erfüllungsaufwand von rund 12 Millionen Euro aus. Für kleine und nicht komplexe Unternehmen wird eine jährliche Entlastung von rund einer Million Euro angesetzt.
Die Ausschussempfehlungen halten diesen Punkt offen. Sie bitten um Prüfung, ob kleine und nicht komplexe Versicherungsunternehmen stärker von Bürokratie entlastet werden können. Konkret verweisen sie auf die europäische Option, bei solchen Unternehmen auf eine externe Prüfung des Solvabilitätsberichts zu verzichten. Die Bundesregierung will hiervon nicht Gebrauch machen; der Bundesrat stellt diese Entscheidung zur Prüfung.
Aus Sicht der Versicherungsunternehmen entscheidet sich Proportionalität weniger in der Begründung des Gesetzes als in der Anwendung: Umfang der Sanierungspläne, Tiefe der Datenanforderungen, Häufigkeit der Aktualisierung, Prüfungsintensität und Schnittstellen zu bestehenden Berichtspflichten. Gerade für kleinere Versicherer bleibt deshalb entscheidend, ob das weitere Verfahren die vorhandenen Spielräume nutzt.
Weiteres Verfahren: Nachsteuerung bleibt möglich
Nach der Beratung im Bundesrat folgen die Gegenäußerung der Bundesregierung und die Beratung im Bundestag. Dort wird sich zeigen, ob der Entwurf beim Abwicklungsfonds, bei Sonderbeiträgen, Verordnungsermächtigungen und Proportionalität noch angepasst wird.
Zeitlich bleibt der Druck hoch. Die IRRD und die Solvency-II-Änderungsrichtlinie sind bis zum 29. Januar 2027 in nationales Recht umzusetzen und ab dem 30. Januar 2027 anzuwenden. Versicherungsunternehmen werden die Schlussfassung deshalb nicht abwarten können, wenn Sanierungsplanung, Datenhaushalt und Zuständigkeiten rechtzeitig vorbereitet werden sollen.
Der Regierungsentwurf schafft mehr Struktur, aber noch keine abschließende Planungssicherheit. Für Versicherungsunternehmen sind vor allem vier Punkte entscheidend: Umfang der Sanierungsplanpflichten, Daten- und Informationsanforderungen, Finanzierungs- und Sonderbeitragslasten sowie die tatsächliche Reichweite proportionaler Erleichterungen. An diesen Punkten wird sich zeigen, wie belastbar und branchengerecht das neue VSAG im praktischen Vollzug wird.